29/10/2015

Groupes d'intérêt et politique

121110-300x225.jpgLongtemps, le directeur du Vorort, ancêtre d’Economiesuisse, a été qualifié de «huitième conseiller fédéral»; jusque durant la période d’après-guerre, il disposait d’ailleurs de son propre bureau dans les bâtiments de l’administration fédérale. En 2014, la principale organisation patronale désignait pour la première fois une femme comme directrice générale.

Monika Rühl était l’ancienne secrétaire générale du Département fédéral de l’économie sous les ordres du conseiller fédéral Johann Schneider-Ammann, lui-même ancien vice-président d’Economiesuisse jusqu’à son élection au Conseil fédéral en 2010. A la fin du 19e siècle, Arnold Eichmann, premier secrétaire permanent du Vorort, faisait quant à lui «le chemin inverse» en étant nommé premier directeur de la Division du commerce (ancêtre du Secrétariat d’Etat à l’économie, SECO), responsable des relations commerciales de la Suisse.


A plus de cent ans d’intervalle, ces deux exemples illustrent bien les étroites connexions entre autorités politiques et groupes d’intérêt. Ils suggèrent également leur centralité sur la scène politique. Il serait pourtant réducteur de se limiter aux seules activités étroitement politiques des groupes d’intérêt, car leurs actions se déploient bien au-delà, dans de nombreux domaines économiques et sociaux.

Leur importance sur les plans économique, social et politique s’explique par plusieurs raisons. Tout d’abord, les premiers groupes d’intérêt d’envergure nationale – en particulier les principales associations économiques – voient le jour en Suisse de manière très précoce, durant la seconde moitié du 19e siècle, avant même les partis politiques. Ces organisations vont connaître un essor soutenu dans un contexte institutionnel et politique favorable à leur épanouissement. En effet, dans le cadre d’un Etat fédéral peu doté en ressources administratives, les autorités fédérales, plutôt que d’élargir les compétences de l’Etat, vont largement s’appuyer sur ces associations pour réaliser un certain nombre de tâches d’intérêt collectif en matière sociale et économique, souvent en collaboration avec les autorités publiques. En échange, les principales associations économiques vont bénéficier d’une large reconnaissance par les autorités, à la fois sous la forme de subventions et de participation directe au processus décisionnel ainsi qu’à la mise en œuvre de certaines politiques publiques. En dépit de cette centralité des groupes d’intérêt, les études à leur sujet sont très peu nombreuses, en particulier pour la période récente. On connaît très mal leur fonctionnement interne, leurs membres, leurs dirigeants ou encore leurs stratégies politiques.

Deux raisons majeures expliquent sans doute ce peu d’intérêt. Premièrement, le caractère polémique de l’objet d’étude, renvoyant à un certain « pouvoir dans l’ombre » tirant les ficelles de la vie politique, a pu retenir certains chercheurs. A titre anecdotique, le titre initialement prévu du livre de Jean Meynaud paru en 1963 était « Les groupes de pression en Suisse ». Voyant les organisations scandalisées par ce titre, l’auteur y renonça pour lui préférer le terme plus neutre d’organisations professionnelles. L’analyse de l’influence des groupes d’intérêt et de leur pouvoir est en outre difficile à documenter et mesurer de manière rigoureuse. Deuxièmement, la notion de groupe d’intérêt recouvre des réalités très diverses, que ce soit en termes d’intérêts représentés et de causes défendues, de leur type et du nombre de leurs membres, de leur implication politique et de leurs ressources... Cette grande diversité explique sans doute elle aussi la difficulté d’un travail de synthèse à leur sujet.

Mais qu’entend-on exactement par groupe d’intérêt? Tout d’abord, il convient de préciser que nous privilégions ce terme à celui de «groupe de pression», de «lobby» ou d’«organisation professionnelle», qui sont souvent utilisés comme synonymes, mais qui soulèvent certains problèmes. Les notions de pression et de lobby sont trop restrictives dans la mesure où elles réduisent l’analyse aux stratégies de pression ou d’influence en direction des autorités politiques, alors que l’action des groupes est loin de se cantonner à cet aspect. Le qualificatif d’organisation professionnelle utilisé par Meynaud (1963) est aussi trop restrictif car il exclut les groupes d’intérêt ne s’appuyant pas sur une base professionnelle.

andré mach,associations économiques,groupes d'intérêt,politiqueNous adoptons ici une définition relativement large des groupes d’intérêt. Tout d’abord, par la négative, nous les distinguons d’autres acteurs collectifs, tels que les partis politiques – dans la mesure où ces groupes ne participent pas directement aux élections – et les mouvements sociaux, qui ne disposent pas de structures formelles et durables. Cela n’empêche pas que des mouvements sociaux puissent se transformer en groupes d’intérêt et que des groupes d’intérêt ou une partie d’entre eux se métamorphosent en parti politique pour entrer dans la compétition électorale. Notre définition renvoie à l’organisation collective formalisée d’une partie de la société en vue de défendre les intérêts de ses membres et promouvoir la cause du groupe dans la sphère publique. Une telle définition recouvre donc des réalités très diverses et une grande variété d’organisations, dont les motifs de mobilisation et l’engagement sur la scène politique sont très variables. En raison de la connotation négative du terme, renvoyant à la défense d’intérêts matériels étroits, de nombreuses associations, notamment des organisations non gouvernementales défendant des causes idéales, refusent un tel qualificatif. Pourtant, tout comme Economiesuisse, de telles organisations se mobilisent collectivement sur le plan politique pour faire avancer leur cause, et ce même si les retombées de leurs actions ne bénéficient pas directement à leurs membres.

Rapports avec les autorités politiques

Les ressources des principaux groupes d’intérêt, en termes de membres, de moyens financiers ou de capacité d’expertise sont largement supérieures à celles des principaux partis politiques. Les associations économiques faîtières se sont également constituées à l’échelon national plus tôt que les partis et ont bénéficié de subventions de l’Etat fédéral pour assumer un certain nombre de tâches d’intérêt collectif. Cela explique leur forte implication dans les processus de décision politique. Cette centralité des principaux groupes d’intérêt – et en particulier des grandes associations économiques – dans la vie politique a été largement documentée par différents auteurs (Gruner, 1956, Kriesi, 1980, Tschäni, 1986).

Les relations entre groupes d’intérêt et acteurs politico-administratifs se sont développées et institutionnalisées progressivement depuis la fin du 19e siècle. Les groupes d’intérêt interviennent à ce titre dans les trois principales arènes décisionnelles, dont l’importance respective a évolué au cours du 20e siècle. Tout d’abord, l’arène administrative renvoie aux contacts directs entre le Conseil fédéral et son administration avec les groupes d’intérêt, sous la forme de commissions extraparlementaires ou de relations plus informelles, lors de la préparation des lois ou de leur mise en œuvre. Deuxièmement, l’arène parlementaire est aussi marquée par une forte présence des groupes d’intérêt, de nombreux députés occupant des fonctions dirigeantes dans certains groupes. Finalement, les groupes d’intérêt sont également très actifs dans l’arène référendaire, notamment en raison des coûts financiers des campagnes de votation populaire.

Imbrications avec les acteurs politiques et administratifs

Même si leurs rôles sont formellement différents, les groupes d’intérêt entretiennent des liens étroits avec les partis politiques et il est fréquent que certaines personnalités cumulent différentes fonctions, aussi bien à la tête d’associations que sur le plan politique, en raison du système de milice prévalant au niveau du Parlement fédéral.

Sur un plan historique, les partis politiques furent souvent l’émanation directe de certains mouvements sociaux ou groupes d’intérêt et ont maintenu des liens quasi organiques avec des associations ou milieux organisés. La persistance de tels liens est particulièrement forte dans le cas suisse, en raison notamment des faibles ressources financières des partis. De manière générale, les principaux partis ont dès leur création à l’échelon national entretenu des relations privilégiées, plus ou moins fortes, avec certaines associations, dont les ressources étaient largement supérieures aux leurs. Cette forte emprise des groupes d’intérêt – et en premier lieu des organisations patronales, syndicales et paysannes – a véritablement pris son essor à partir du début du 20e siècle, avec la consolidation des associations économiques. Certains auteurs ont qualifié cette période de «Verwirtschaftlichung der Politik » (économicisation de la politique), pour souligner la prépondérance croissante des associations économiques et l’établissement de liens durables avec les partis (Gruner, 1956 et 1977). Ces connexions se répercutent à la fois sur le fonctionnement général des partis et des groupes, mais aussi sur les élites partisanes, en particulier les membres de l’Assemblée fédérale.

De manière schématique, le parti socialiste suisse (PSS), en tant qu’émanation du mouvement ouvrier, a constamment entretenu d’étroites connexions avec les organisations syndicales ouvrières, matérialisées par le fait que de nombreux parlementaires socialistes exercent des fonctions dirigeantes au sein des syndicats. En tant que fondateur de la Suisse moderne et parti dominant la scène fédérale jusque dans les années 1920, le parti radical-démocratique a quant à lui intégré différentes sensibilités des milieux économiques: les grandes entreprises, organisées au sein de l’USCI et l’UPS, le petit patronat au sein de l’USAM et la paysannerie représentée par l’USP, voire même, sur son aile gauche, les représentants des associations d’employés. Historiquement, le parti démocrate-chrétien (PDC), anciennement catholique-conservateur et formellement fondé en 1912 à l’échelon fédéral, représentait la concrétisation de l’engagement politique des organisations liées à l’Eglise catholique et s’appuyait fortement sur diverses associations catholiques. L’actuelle Union démocratique du centre (UDC) – anciennement PAB, et résultat d’une scission de la frange paysanne du parti radical dans quelques grands cantons – se distingue par ses relations étroites avec les associations paysannes. Plus récemment, le parti des Verts, d’abord à l’échelon cantonal dans les années 1970, puis au niveau fédéral, est principalement issu des mobilisations écologistes pour la préservation de l’environnement. Il entretient depuis des relations étroites avec les principales associations de protection de l’environnement qui ont vu le jour durant les années 1960-70. On pourrait encore ajouter l’exemple de l’Alliance des indépendants, fondée par Gottlieb Duttweiller en 1936 et largement financée par la Migros, dont il fut également le fondateur. Dans les années 1970, alors que le parti atteignait son apogée avec près de 10 % de l’électorat, plus de la moitié de ses députés fédéraux étaient des employés de la Migros.

Ces exemples soulignent la faiblesse structurelle des partis politiques, qui doivent fréquemment solliciter (ou s’appuyer) sur les ressources (financière, organisationnelle ou d’expertise) des principaux groupes d’intérêt. Cette proximité entre partis et groupes d’intérêt se traduit par différentes formes de collaboration: cumul de fonctions dirigeantes, campagnes référendaires communes et financement des partis par certains groupes. L’illustration la plus flagrante de cette imbrication se retrouve sans doute dans les différents liens entretenus par les parlementaires fédéraux avec les principaux groupes d’intérêt. En effet, le statut de milice du Parlement fédéral, qui, jusqu’aux années 1990 en tout cas, ne permettait pas de vivre des indemnités parlementaires, a favorisé le cumul de fonctions dirigeantes dans des associations et des conseils d’administration parmi les parlementaires.

Extrait du titre Groupes d'intérêt et pouvoir politique
De André Mach
Collection: Le Savoir suisse
Publié aux PPUR

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