18/05/2014

Payer pour polluer ?

La fiscalité écologique est multiple. Taxe poubelle, taxe de recyclage anticipée, taxe sur le CO2 : s’agit-il du même instrument ? Quels sont les différents principes économiques sous-jacents ? Quels sont les impacts des impôts écologiques sur l’environnement, la compétitivité des entreprises et sur la distribution des revenus ? Où vont les recettes des impôts et des taxes écologiques ?


Nous allons tenter de définir précisément ce que la fiscalité écologique recouvre, quels sont les différents instruments qui la composent et quelles sont ses implications. Les deux grandes familles de cette fiscalité sont les impôts écologiques, qui se basent sur le modèle de Pigou, et les redevances écologiques, qui reposent sur le principe d’équivalence de Buchanan.

Origines et principes de la fiscalité écologique

La fiscalité écologique remonte aux travaux de l’économiste anglais Arthur Cecil Pigou dans les années 1930. Contrairement à la fiscalité traditionnelle, qui se veut neutre, elle cherche à modifier le comportement des acteurs économiques. Dans le langage courant, elle se traduit par le principe du pollueur-payeur.

Les origines pigouviennes

L’impôt environnemental est souvent appelé impôt pigouvien en l’honneur de Pigou, le premier économiste à avoir formalisé l’impact de la pollution sur l’économie via les divergences entre les coûts privés et sociaux. Il fut également le premier à parler d’un impôt pour traiter la problématique des externalités. Reconnaissant que l’écart entre les coûts privés et les coûts sociaux génère des conséquences néfastes pour l’économie, il préconisa l’instauration de mesures étatiques extraordinaires d’encouragement ou de restriction pour y pallier. « It is possible for the State, if it chooses, to remove the divergence in any field by “extraordinary encouragements” or “extraordinary restraints”upon investment in that field. The most obvious forms which these encouragements and restraints may assume are, of course, those of bounties and taxes. » (Pigou 1932 : 192). Les mesures d’encouragement (bounties) dont parle Pigou interviennent en cas d’externalités positives.

Dans ce cas, l’Etat est censé subventionner l’écart entre les coûts privés et sociaux. Les mesures restrictives sont les impôts (taxes en anglais), qui taxent ce même écart. Selon Pigou, une intervention de l’Etat dans l’économie est justifiée pour certains problèmes collectifs, car des actions uniquement privées ne permettraient pas d’atteindre un bien-être maximal. Concernant l’environnement (air, eau, lumière), nous nous trouvons typiquement dans le cas où des actions privées ne pourraient pas conduire à un bien-être maximal. C’est pourquoi Pigou prône une intervention de l’Etat, intervention qui s’explique également par les caractéristiques collectives des biens et services environnementaux, la non-rivalité et la non-exclusion.

Le renversement du principe de neutralité

La fiscalité écologique ne répond pas aux mêmes principes que la fiscalité traditionnelle. Dans la fiscalité traditionnelle (impôt sur le revenu, TVA, etc.), l’impôt a comme objectif principal de lever des revenus pour l’Etat. Il doit être si possible neutre, c’est-à-dire ne pas modifier le comportement des agents, mais uniquement alimenter le budget de l’Etat. Par exemple, un impôt sur la consommation qui ne serait levé que sur un bien (le beurre) et pas sur un autre (la margarine) provoque une distorsion, car les agents seraient incités à consommer plutôt de la margarine, non taxée et donc moins chère que du beurre. On dit qu’un impôt doit minimiser les répercussions négatives sur l’allocation des ressources : il ne doit pas créer de distorsions dans les choix des agents.

Contrairement à la fiscalité traditionnelle, la fiscalité écologique vise à modifier le comportement des agents, dans un sens plus écologique. Le principe de base de la fiscalité écologique est de taxer les maux (la pollution) plutôt que les biens (la consommation ou le travail par exemple). Cette modification des comportements s’opère via un signal-prix : le bien polluant est renchéri par un impôt, qui incite les agents à réduire leur consommation ou se tourner vers un produit de substitution. La fiscalité écologique est donc incitative et non neutre d’un point de vue économique. L’abandon du critère de neutralité est dans ce cas complètement voulu.

Le principe du pollueur-payeur

buchanan,cecil pigou,co2,dépollution,fiscalité écologique,mpôts écologiques,nature,pigouvien,politique environnementale,pollueur-payeur,ppp,recyclage,taxe,taxe poubelleLe principe du pollueur-payeur (PPP) est un principe de politique environnementale qui rend le pollueur responsable de la pollution qu’il occasionne. Ce principe figure dans les recommandations de politiques publiques de l’OCDE depuis les années 1970. Selon la première recommandation de 1972, le pollueur doit compenser financièrement les mesures de prévention et de lutte contre la pollution décidées par les autorités publiques afin d’assurer que l’environnement soit dans un état acceptable.

Une recommandation de 1974 ajoute la possibilité de compenser les victimes de la pollution (Pearce et Turner 1990 : 175). Depuis lors, le principe a connu différentes évolutions selon les contextes. Les difficultés initiales de ce système résidaient dans une définition peu claire des coûts à prendre en charge.

En effet, mesures de prévention, de lutte contre la pollution, réparation des coûts des dommages ou encore compensation des victimes ne sont pas identiques et peuvent être cumulatives. Le principe du pollueur-payeur recouvre en réalité deux principes : l’un économique et l’un juridique. Selon le principe économique, le pollueur doit prendre en considération les coûts des dommages à l’environnement. « Il s’agit en somme de rétablir la vérité des prix : si une activité économique entraîne une pollution, le coût de cette pollution doit être pris en compte au niveau du pollueur. En tant que principe d’internalisation des coûts, le PPP peut être considéré comme un principe d’efficacité économique. » (Barde 1992 : 210).

Il s’agit bien évidemment du principe à la base de la fiscalité écologique, mais pas uniquement: les normes et les marchés de droits peuvent aussi se baser sur ce principe. Les normes, dans le sens où le pollueur devra payer la dépollution jusqu’à une certaine limite. Quant aux marchés de droits à polluer, ils vont dans le même sens que les normes en cas d’attribution initiale gratuite des droits, et plus encore en cas d’attribution payante (enchère). Dans les faits, ce principe veut que les coûts des dommages à l’environnement se retrouvent dans la facture de celui qui les cause. Suivant la structure du marché (concurrence, oligopole ou monopole), le pollueur ne va pas forcément payer lui-même ce coût car il va pouvoir le répercuter en aval chez le consommateur.

Le principe du pollueur-payeur consiste également en un principe juridique faisant porter la responsabilité d’une action sur une personne physique ou morale. Le principe se traduit ensuite dans la Constitution, les lois et les ordonnances d’application des différents pays. En Suisse, la section 4 de la Constitution fédérale est consacrée à l’environnement et à l’aménagement du territoire. L’article 74 intitulé Protection de l’environnement stipule à l’alinéa 2 que la Confédération veille à prévenir les atteintes à l’environnement et que « les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent ». C’est l’application suisse du principe du pollueur-payeur.

Cet article constitutionnel se concrétise dans la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE, RS 814.01), qui assoit le principe du pollueur-payeur via le principe de causalité. « Celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. » (LPE, art. 2). Plusieurs ordonnances d’application découlent de la LPE et détaillent le principe de causalité.

Extrait du titre Payer pour polluer ?
De Sandra Daguet
Publié aux PPUR

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