01/09/2013

Les enjeux de l'aménagement du territoire

Les questions d’aménagement du territoire et leurs enjeux sont toujours plus nombreux et importants. La multiplicité des acteurs et des institutions qui interviennent, la diversité de leurs intérêts et de leurs moyens, ainsi que celle des échelles et des périmètres de leurs actions génèrent des situations de plus en plus complexes.

L’explosion de la mobilité ne fait qu’accroître cette complexité, alors que le développement d’une culture de la participation plaide pour des approches concertées.


Le décalage entre territoires fonctionnels et institutionnels est devenu une préoccupation constante pour un nombre croissant d’autorités politiques en charge de l’aménagement du territoire. Quels sont alors les apports et les limites des formes de gouvernance en place ? Quels sont les ajustements nécessaires pour garantir une gouvernance capable de relever les enjeux territoriaux actuels ? Aborder ces questions revient à centrer l’attention sur la capacité collective d’action pour gérer ces enjeux, en explorant de nouvelles formes de gouvernance, et en les articulant aux enjeux de participation et de médiation territoriales.

De la production des territoires (Jean Ruegg)

Pour traiter de « gouvernance territoriale », il paraît utile en premier lieu d’évoquer son objet : la production des territoires. Par « gouvernance territoriale » nous entendons l’ensemble du système de régulation, impliquant des acteurs publics et privés, qui agit sur la production des territoires autant qu’il est conditionné par elle. L’objectif de ce chapitre vise donc surtout à expliciter la seconde composante de cette relation en rappelant quelques traits de cette production / reproduction des territoires afin de mettre en exergue ses modalités – propres aux différentes formes territoriales – qui influencent ou cadrent la gouvernance territoriale.

La notion de territoire recouvre souvent plusieurs éléments qui font rarement l’objet d’une définition univoque. Dans leur Dictionnaire de la géographie, Lévy et Lussault (2003) y consacrent dix pages et sollicitent trois éminents géographes : Jean-Paul Ferrier, Bernard Debarbieux et Jacques Lévy, précisément. Ce dernier ne recense pas moins de huit définitions possibles et en suggère même une neuvième. Le territoire y est ainsi vu tour à tour comme un espace, un espace socialisé (l’espace géographique), un espace approprié, l’espace borné et limité de l’Etat (la juridiction), tandis que, en relation à l’éthologie, il devient même un objet lié à des formes d’animalité (Lévy et Lussault 2003 : 907-908).

Les lignes qui suivent s’appuient sur la conception proposée par Raffestin (1980) qui fait du territoire le résultat, à un moment donné, d’un processus d’appropriation. Plus de trente ans après, cette énonciation se révèle toujours stimulante. En se concentrant sur un « territoire produit » elle est en tout cas assez générale et générique pour envisager différentes formes de production. Dans le contexte actuel, deux au moins sont particulièrement significatives. La première renvoie à l’aire ou à la surface, la seconde au réseau (Ruegg 2007). La première est caractéristique de l’avènement de l’Etat moderne, souvent associé à l’Etat-nation, voire à l’Etat de droit. Comprise comme une juridiction, cette forme permet à l’Etat – un des acteurs clés de la gouvernance – d’identifier et de dénombrer ses ressources (recensement de la population, par exemple), de délimiter le cadre de ses interventions, de capter des moyens financiers (prélèvement de l’impôt) ou de se doter d’une autorité (par le biais des élections). La seconde renvoie plutôt, et pour faire court, à l’acteur économique (dont la figure type serait l’entreprise et son réseau de fournisseurs, de sous-traitants et de clients) ou à l’acteur privé (dont la figure type serait l’habitant et le réseau qu’il tisse en visitant au quotidien les lieux qui abritent les nombreuses activités qu’il mène pour acquérir un revenu, pour socialiser, se restaurer, se loger, ou se détendre).

Aujourd’hui certainement plus que durant la période des « trente glorieuses », le territoire de l’Etat est mis sous tension. Il a de plus en plus de peine à contenir les réseaux élaborés par les nombreux autres acteurs qui produisent les territoires (Taylor 1994). Ce décalage croissant est d’ailleurs pour beaucoup dans la pertinence que le terme de gouvernance a gagnée depuis les années 1980, afin de compléter le « gouvernement », qui n’est plus ce régulateur suffisant pour articuler et gérer les relations entre l’Etat et les autres acteurs concernés par la production des territoires. Priorité est donnée à des aspects basiques qui permettent de caractériser ce qui se passe à l’intérieur d’un territoire aréolaire de référence – à savoir, en l’occurrence, le territoire de la Confédération helvétique. Ce territoire aréolaire, avec ses caractéristiques socio-politiques, ses représentations dominantes, ses idéologies et ses bases légales, donne le contexte dans lequel il y a lieu de penser la gouvernance territoriale.

Plaçant au centre de nos préoccupations les enjeux liés à la capacité d’action collective nécessaire pour maîtriser le développement territorial, nous explorons dans cet ouvrage comment les acteurs impliqués au premier plan desquels les collectivités publiques parviennent à maîtriser cette complexité. Comment, en particulier, orienter le développement des territoires dans une perspective durable, impliquant des stratégies anticipatrices et cohérentes à plusieurs échelles temporelles et spatiales, compte tenu de la multiplication d’acteurs et d’instances, lesquels agissent le plus souvent en fonction d’intérêts individuels, sectoriels et à court terme, promouvant ainsi des solutions unilatérales, partielles et éventuellement dépourvues de vision politique prospective ? Quelles coopérations temporaires ou stabilisées et quels emboîtements horizontaux et / ou verticaux les collectivités publiques pratiquent-elles, comment, avec quels avantages et quels inconvénients ? Et comment tirer parti des multiples expérimentations en cours, pour contribuer à l’émergence ou au renforcement de modalités de gouvernance territoriale concertées, qui soient également performantes ? Par ailleurs, de quelle manière et à quelles conditions les processus de concertation entre acteurs multiples sont-ils déterminants à cet égard ?

Cet ensemble de questionnements nous amène dans cet ouvrage à focaliser l’attention sur l’analyse des modes de fonctionnement des autorités publiques suisses (aux divers niveaux), en termes de coordination entre elles et de coopération avec les acteurs privés (citoyens, entreprises, associations, lobbies…), dans le cadre des processus de planification, de décision et de mise en oeuvre, en matière de politiques territoriales et plus particulièrement d’aménagement du territoire et d’urbanisme.

A l’intérieur de ce champ thématique, l’accent est mis sur les enjeux, les potentialités, les risques, et les conditions de faisabilité de processus de décision concertés, à la fois d’un point de vue théorique et en valorisant les enseignements d’expériences concrètes relatives à de tels processus. Le contexte privilégié est celui des politiques publiques (ou partenariales) en Suisse, avec les particularités que cela implique : spécificités territoriales, démocratie semi-directe, fédéralisme d’exécution, etc. Le recours à quelques acteurs et études de cas étrangers (français notamment) permet cependant d’enrichir le propos et de le mettre en perspective.

Enfin, les articulations entre « gouvernance », « concertation » et « participation » sont explorées. Autrement dit, l’ouvrage s’intéresse non seulement au « Mecano » institutionnel et partenarial, mais aussi aux dynamiques présidant à sa construction, ainsi qu’aux conditions et modalités permettant de mettre de l’huile dans ses rouages.

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Extrait du titre Les horizons de la gouvernance territoriale

de Luc Vodoz, Laurent Thévoz et Prisca Faure

Publié aux Presses polytechniques et universitaires romande

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