04/09/2013

L'initiative et le référendum:Les armes démocratiques du peuple suisse

Aucun pays n’accorde à ses citoyens autant de droits politiques que la Suisse. Ce livre révèle en quelles circonstances furent octroyées au peuple ces puissantes armes démocratiques que sont l’initiative et le référendum.



La Suisse de l’échec de 1872 à la Constitution de 1874

La tendance était rassurante. Depuis quelques semaines, en Suisse, le projet d’une nouvelle constitution était au centre des débats. Le peuple suisse devait se prononcer le 19 avril 1874. Ses partisans s’autorisaient un léger optimisme. Une première version avait été refusée en scrutin populaire le 12 mai 1872. Cette fois, le camp de la réforme voulait croire qu’il ne subirait pas un nouvel affront. Même dans les terres les plus hostiles à une révision en profondeur des institutions fédérales, même dans les régions dressées contre les avocats d’une Suisse plus centralisée, on avait vu fondre leur résistance. Non que le nouveau texte fût salué avec enthousiasme jusqu’aux confins les plus reculés du pays ; personne ne se faisait d’illusion. Mais on pressentait qu’une majorité se dessinerait en faveur de la Constitution dans sa dernière mouture, si désirée, passée au crible de nombreux compromis, apte à calmer les craintes que le projet de 1872 avaient allumées.

Rien n’était pourtant gagné. Quelques jours avant le scrutin, à Lausanne, les adversaires résolus de toute centralisation avaient houspillé le conseiller d’Etat Louis Ruchonnet, l’homme fort du canton de Vaud, la tête de file des fédéralistes romand au Conseil national, le grand artisan du vote négatif de 1872. C’est l’homme qui avait alors scellé l’alliance entre les radicaux romands et les catholiques conservateurs contre les velléités unitaires des radicaux alémaniques et du centre libéral des « barons du rail ». Il avait combattu les adeptes d’une Suisse débarrassée de ses frontières intérieures, obstacles à la liberté des échanges,et il avait vaincu. Mais il était aussi l’inspirateur du compromis qui avait permis au projet de 1874 de voir le jour. Ainsi s’étaient effacées les réticences initiales de son propre camp. Mais les cantons catholiques espéraient-ils encore, secrètement, que le « coup » de 1872 pourrait se reproduire ?

En vérité les dés étaient jetés. Même les adversaires de la centralisation dans les cantons protestants, tels les radicaux genevois et vaudois renforcés de quelques collègues zurichois comme l’ancien conseiller fédéral Jakob Dubs, s’étaient fait une raison : ils tablaient tout au plus sur un résultat sans triomphe ni raz-de-marée pour les partisans de la révision. Il n’empêche que l’ambiance était restée lourde à Berne en ce dimanche 19 avril. Tous les signaux positifs ne valaient pas une décision du peuple souverain. Sans doute le Kulturkampf, ce mouvement de fond qui avait éclaté en Suisse l’année précédente et dont nous allons analyser la nature, avait-il achevé de saborder l’alliance entre radicaux fédéralistes et conservateurs catholiques ; sans doute cette énième résurgence des luttes religieuses helvétiques avait-elle définitivement rallié, en dehors des cercles catholiques, les derniers sceptiques à l’égard du projet corrigé sous les lustres du palais fédéral : à Rome, l’attitude de la Curie et sa volonté de faire de la Suisse une terre de reconquête avaient mis les nerfs à vif. Enfin, les menaces d’un nouveau Sonderbund proférées par des vaincus du 12 mai en cas de nouvel échec devant le peuple, s’étaient tues.

Mais un ultime revirement de l’opinion n’était-il pas à redouter ? La majorité des électeurs avait-elle bien perçu les enjeux du vote ? L’émotion qui avait accueilli le vote de 1872 était certes retombée, mais la froide raison, inspiratrice du compromis des radicaux des deux tendances, régnait-elle vraiment dans les esprits ? Le petit monde politique suisse avait ressenti le vote du 12 mai comme un tremblement de terre. Sûrs de leur victoire, les artisans de la révision s’étaient retrouvés sonnés, ébranlés, déconcertés.

La joute semblait avoir coupé la Confédération en deux camps irréductibles. Les centralisateurs ne pouvaient imaginer la défaite ; il avait paru incontestable que certains particularismes relevant en premier lieu du droit privé et des affaires militaires devaient être abolis. Le salut du pays ne pouvait passer que par une remise à plat de ses institutions, d’un réexamen complet des compétences des cantons et de la Confédération, et de leur équilibre. Pouvait-on douter de la nécessité d’une refonte de la Constitution alors que la vie des Helvètes soulignait chaque jour en toute évidence les dysfonctionnements de la subtile mécanique instaurée en 1848 ?

Un cheminement laborieux vers la modernité

la Suisse se modernisait à grands pas. c’était la preuve que le programme d’action décliné par le texte de 1848 avait porté ses fruits. il avait transformé en profondeur les habitudes politiques du pays. d’un agrégat de cantons souverains conduisant sans coordination le fragile attelage de l’alliance confédérale était sorti un Etat fédéral certes encore sommaire, mais doté d’une réelle capacité d’action, capable de légiférer dans des domaines variés, et surtout en mesure de fixer des lignes directrices, d’esquisser des axes de développement, de réfléchir aux infrastructures nécessaires à la population. la Suisse en voie de modernisation était en mal d’institutions en appui de ses besoins : elle devait trouver sa place dans un contexte européen et mondial, lui-même en mutation. il lui fallait les armes qui lui permettraient de se battre à égalité avec les autres Etats, de faire valoir sa créativité économique et industrielle sur les marchés les plus éloignés.

l’Europe ne montrait-elle pas elle-même la route à suivre? des Etats nationaux puissants se constituaient aux frontières helvétiques. là où s’étaient agglutinés une kyrielle de principautés et royaumes, au nord et au sud, plus ou moins indépendants, la carte politique s’était simplifiée. Comment devait réagir la Suisse? Continuer à vénérer l’édifice délicat édifié en 1848 ? ou prendre acte d’évolutions qui la dépassaient ? certes, il fallait veiller à préserver les multiples équilibres qui la constituent, mais s’adapter aussi, mettre en valeur ses atouts, rassembler ses forces quitte à écorner les principes constitutionnels établis par la génération des pionniers. le maintien de la modeste prospérité que les Suisses avaient acquise par leur labeur aussi bien que les équilibres qui garantissent la paix confédérale exigeait une nouvelle constitution.

Le message finit par passer. Mieux encore: ce n’est pas le score étriqué dont ont rêvé les fédéralistes! les angoisses qui hantaient encore les partisans de la révision se sont évaporées. au soir du 19 avril 1784, le résultat est sans appel. on n’est pas loin du plébiscite. les hussards du changement institutionnel en sont émus et, malgré des pronostics qu’ils savaient encourageants, ils ne peuvent cacher leur joie. 331 087 oui écrasent les 199657 voix négatives. comme prévu, les anciens cantons du Sonderbund rejettent la constitution, mais pas dans les proportions que les alarmistes craignaient. Fribourg et Lucerne, suivis par le Valais, les cantons de Suisse centrale et les Appenzellois catholiques ont marqué leur différence mais, pour eux, la défaite est cuisante. et les révisionnistes enregistrent de bonnes surprises, par exemple dans le canton de Saint-Gall, autrefois fer de lance de l’opposition aux centralisateurs et aujourd’hui fier partisan du oui. Le ralliement des Genevois et des Vaudois est moins étonnant : leurs représentants à Berne, derrière leurs chefs ruchonnet à Lausanne et carteret au bout du lac, ont été les chevilles ouvrières du compromis qui apaisa les tensions du camp radical. la Gazette de Lausanne, favorable à la révision dès le début, se déclare rassurée: quelle aurait été la place des deux cantons lémaniques dans une confédération où ils se seraient retrouvés en porte-à-faux avec la majorité ? le nombre de voix favorables récoltées dans ces deux cantons souligne l’ampleur du travail de persuasion effectué entre 1872 et 1874. Il confirme l’adhésion sincère des Suisses aux nouvelles institutions, valide les transformations apportées au cadre juridique qui régissait la Suisse depuis vingt-six ans.

voici donc l’image d’une Suisse apparemment réconciliée autour de sa nouvelle charte fondamentale. les vainqueurs du 19 avril fêtent l’événement en ce jour, pour eux, béni. les efforts consentis entre les deux scrutins ont payé. l’idée de centraliser le pays en compensant la perte d’autonomie des cantons dans certains secteurs par un renforcement de la démocratie a triomphé. en effet, la nouvelle charte octroie au peuple le référendum législatif, qui ouvre toutes grandes les portes de sa participation au processus politique. les cantons se voient certes amputés d’un certain nombre de leurs prérogatives, prévues dans le remodelage global de 1848. mais les Suisses ont admis qu’un nouveau type d’équilibre devait être réalisé. le fédéralisme n’était nullement fossilisé, la Suisse apprenait à faire évoluer ses institutions. telle est la prise de conscience qui libère les émotions, après des années de tension. Fin d’une peur aussi pour la solidité de la Suisse. la rigidité des camps en présence pouvait faire courir au pays de grands risques. la Suisse aurait-elle pu se relever d’un nouvel échec ? le souvenir du Sonderbund a fait office de repoussoir. Les démons de la division qui agitent si aisément les Helvètes, allaient-ils subitement se réveiller, une fois encore, ce que d’aucuns prophétisaient ?

19 avril, la Berne fédérale en fête

tous ces spectres sont balayés en ce 19 avril. le Palais fédéral est décoré, les conseillers fédéraux, qui jouaient gros, ont droit à des sérénades ; des cortèges aux flambeaux et des salves de coups de canons honorent la victoire, des fanfares militaires déambulent en ville de Berne, la Berner-Marsch retentit. des feux de Bengale illuminent la capitale, l’hymne national Rufst du mein Vaterland est entonné plus d’une fois. la victoire est nette ; la Suisse politique peut se mettre au travail, ordonner un véritable plan de travail. c’est ce que prescrit la constitution ainsi plébiscitée. le scrutin peut se vêtir du cachet de l’unanimité patriotique, les vaincus ne peuvent se prévaloir d’une quelconque injustice. ils n’ont pas été oubliés: l’adoption du référendum populaire les avantage indiscutablement. les mêmes manifestations de joie se répètent dans d’autres cantons. la presse en donne un large écho. certains journaux ne réfrènent pas leur exaltation, d’autres évitent tout triomphalisme. Sans surprise la Neue Zürcher Zeitung appartient à cette seconde catégorie et se montre plus réservée: elle rappelle que le projet ne visait pas à gifler l’adversaire mais visait une entente large entre tous les confédérés, fondée sur de nouveaux rapports entre les cantons et le pouvoir central, pour le bien de tous.

la constitution de 1874 est donc née dans un contexte de grande tension, au sein d’une confédération qui n’a pas encore surmonté les douloureux contrecoups de la dernière guerre civile qu’elle a vécue. ce texte n’est pas seulement l’aboutissement des intenses travaux constitutionnels des années 1871 à 1874. il est le fruit d’une longue phase de l’histoire suisse, qui débute en 1848 et s’étend sur une génération. tel est le temps qu’il a fallu pour digérer le bouleversement apporté par la glorieuse constitution de cette année-là.

 

il s’est agi d’affronter de nouvelles réalités, de mettre à l’épreuve les institutions choisies. tel est le temps qui fut requis pour préparer une nouvelle génération de dirigeants politiques à assimiler les «cassures» d’une période charnière dans l’histoire européenne, ces années 1830 et 1848 où s’enflammèrent les espérances démocratiques, où furent fondés des Etats nationaux puissants lancés à la conquête du monde, où la société, dans l’évolution de ses structures, s’ouvrit au capitalisme, au socialisme et au nationalisme de la Belle Epoque.

La constitution fédérale du 19 avril 1874 va rester en vigueur jusqu’à l’adoption de la Constitution de 1999, au fil d’un grand nombre de révisions partielles. dès son adoption, elle suggère la réponse que la Suisse va proposer, pour son avenir, aux sollicitations d’une époque riche en ruptures.

> Pour en savoir plus

Extrait du titre  19 avril 1874

de Olivier Meuwly

Publié aux Presses polytechniques et universitaires romandes

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