15/09/2013

Etat des lieux de la politique d'immigration suisse

Les cantons de Zurich, Bâle, Berne, Genève, Vaud, Argovie et Saint-Gall soit deux tiers de la population actuelle du pays… Voilà à quoi se réduirait la Suisse si aucun flux migratoire international ne s’était produit au cours des six dernières décennies. 

Un tiers de la population est en effet, directement ou par l’un de ses deux parents, issu de la migration. Un quart est né à l’étranger.


Ce chiffre est considérable. Il fait de la Suisse, bien qu’elle ait longtemps voulu l’ignorer et l’ignore peut-être encore, un grand pays d’immigration à l’image du Canada ou de l’Australie, loin devant tous les autres pays européens. Le tableau de la page suivante montre que seules les économies pétrolières peu peuplées du Golfe, les pays accueillant des vagues de réfugiés comme la Jordanie ou la Palestine ou encore ayant une politique d’immigration basée sur des critères religieux comme Israël comptent plus de résidants nés hors de leurs frontières. Seul Singapour et Hong-Kong, petite économies très dynamiques et très prospères jouant à plein la carte de la globalisation, rivalisent avec la Suisse par leur ouverture aux immigrants. A titre de comparaison, si aucune immigration n’avait eu lieu depuis 1950 aux Etats-Unis – un pays pour qui l’immigration fait pourtant figure de mythe fondateur – la population y serait aujourd’hui inférieure non de 33% comme en Suisse mais de 15% seulement.

L’immigration représente donc, ne serait-ce qu’au plan strictement démographique, une composante majeure de l’histoire récente de la Suisse. Si ce chiffre illustre l’importante migration de peuplement il reste modeste en regard de celui, plus impressionnant encore, de la migration temporaire.

Au cours des soixante dernières années, on peut estimer à 6 millions les immigrants entrés en Suisse au bénéfice d’un permis pour une année ou plus. Quatre sur cinq ont par la suite regagné leur pays d’origine ou poursuivi leur voyage. Par ailleurs, entre 1948 et 2002, date où ce statut a été aboli, la Suisse a délivré 7 millions de permis de saisonniers d’une durée maximale de neuf mois !

Comment expliquer qu’un pays qui, jusqu’au 19e siècle, avait plutôt pour tradition l’envoi au-delà des mers de ses ressortissants soit devenu, proportionnellement à sa population, un exceptionnel espace d’accueil et de brassage à l’échelle mondiale? Un premier facteur explicatif est d’ordre économique. Nous le verrons dans la suite de cet ouvrage, le besoin de main-d’oeuvre a été l’élément déclencheur majeur de l’immigration d’après-guerre. D’autres facteurs ont cependant joué leur rôle : la position centrale en Europe et l’importance des bassins de populations situés dans les pays proches ont grandement facilité le recrutement. La taille du pays a aussi eu son effet. Plus un territoire est exigu plus, par définition, la proportion de ses résidents venant de l’extérieur est élevée. Enfin, plus récemment, la Suisse a accueilli un effectif non négligeable de personnes fuyant des situations de détresse économique, de violence ou de persécutions politiques. Contrairement à une idée reçue, ces réfugiés sont cependant loin de représenter la majorité des flux migratoires actuels. Un thème sur lequel nous aurons l’occasion de revenir.

L’histoire récente de l’immigration suisse peut être divisée en cinq phases. Après une première période de porte ouverte (1948- 1962), une xénophobie croissante au sein de la population pousse le gouvernement à essayer d’infléchir l’immigration de main-d’oeuvre par une série de mesures de plafonnement (1963-1973). La crise pétrolière de 1973-1974 ouvre une troisième période avec le départ de dizaines de milliers d’étrangers qui perdent leur emploi et doivent quitter le pays. Au cours d’une quatrième période (1985-1992 environ), l’économie retrouve son rôle de principale force déterminant l’immigration et on assiste à un nouvel important afflux de maind’oeuvre. La complexification des contextes et des motifs d’immigration mène cependant à une cinquième période d’incertitude, de conflits et de tentatives visant à une reformulation complète de la politique d’immigration. Depuis la mise en place de la libre circulation avec l’Union européenne et d’une nouvelle loi sur l’immigration en provenance du reste du monde le 1er janvier 2008, la Suisse est entrée dans une nouvelle phase. Les orientations sont désormais claires mais les défis demeurent nombreux.

LA REMISE EN QUESTION

Entre 1989 et 1997, pas moins de cinq rapports officiels d’experts sont produits par le Gouvernement suisse sur le thème de l’immigration. C’est le symptôme d’une incertitude grandissante quant à l’adéquation de la politique suivie – le système de plafonnement global est toujours en vigueur et des quotas d’immigrations continuent à être fixés chaque année par le Conseil fédéral – aux évolutions politiques, économiques et sociales en cours. Trois développements ont progressivement imposé cette remise en question. En premier lieu, les contraintes liées au contexte politique international s’accroissent. Ensuite, les motifs d’immigration se diversifient. Enfin, l’intégration de la population étrangère dans la société suisse rencontre certaines difficultés.

Changements du contexte international

Au cours des années 1980, les pays traditionnels de provenance de l’immigration suisse connaissent une croissance économique marquée qui réduit le nombre de candidats au départ. En position de force, ces pays sont en mesure d’exiger des améliorations des conditions de séjour de leurs ressortissants dans un contexte de libre circulation en Europe et de droit international plus contraignant.

Les pays traditionnels d’immigration vers la Suisse deviennent exigeants.

Entre 1982 et 1983, de nouvelles négociations avec l’Italie conduisent à une réduction de 10 à 5 ans du séjour requis pour la transformation des permis annuels (B) en permis d’établissement (C) et de 15 à 12 mois pour le regroupement familial. Dans un contexte de pénurie de main-d’oeuvre et afin de préserver son attractivité, la Suisse doit faire des concessions. Les mêmes conditions sont octroyées aux ressortissants espagnols en 1989 et portugais en 1990. Cette situation accentue encore un phénomène progressif de stabilisation de la population étrangère qui s’est manifesté dès le lendemain du choc pétrolier. Alors qu’en 1970 on comptait 70% de permis à durée limitée (annuels) au sein de la population active résidante et 30% seulement de permis de longue durée (établissement), ces derniers équivalent à 75% en 1990.

La marge de manoeuvre du gouvernement suisse pour ajuster la population étrangère à la conjoncture économique, liée à la possibilité de ne pas renouveler certains permis, disparaît donc progressivement. De même, le fait que les étrangers résidants soient désormais couverts par l’assurance chômage, tout comme le reste de la population active, leur évite de devoir quitter le pays en cas de perte d’emploi. On trouve la confirmation de cette nouvelle situation en observant la corrélation entre le taux de chômage en Suisse et la variation de la population étrangère : alors que durant la période 1971-1980 un accroissement du taux de chômage conduisait « mécaniquement » au départ d’étrangers, cette relation de cause à effet disparaît progressivement au cours des décennies suivantes. La fonction d’amortisseur conjoncturel assumée auparavant par la main-d’oeuvre étrangère n’est donc plus qu’un souvenir. L’intérêt économique d’une forte immigration en période de haute conjoncture s’en trouve amoindri. Le système de rotation est en train de mourir.

La Suisse craint l’isolement en Europe

Un deuxième changement lié au contexte international est l’isolement croissant de la Suisse dans le processus d’intégration européenne. Dès la fin des années 1980 en effet, la Communauté européenne s’achemine progressivement vers une libre circulation des personnes à l’intérieur de ses frontières moyennant la création d’un dispositif de surveillance policière commun. C’est « l’espace Schengen ». Cette situation commence à être perçue comme un enjeu majeur par le monde politique suisse et ses implications en matière migratoire sont considérables. Selon les partisans d’un rapprochement avec l’Europe, la Suisse doit accepter un accord de libre circulation des personnes qui mettrait fin, entre autres, au régime des saisonniers pourtant soutenu par une partie de l’économie. Du côté des opposants, on craint que la libre circulation ne mène à un afflux incontrôlé d’immigrants européens. Cette controverse va culminer lors du débat sur l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE) soumise au référendum populaire.

Les principales dispositions du traité portent sur la libre circulation des personnes, des services, des capitaux et des biens et sur des harmonisations relatives à la protection du consommateur, à l’environnement, au droit commercial, à l’éducation, à la recherche et à la politique sociale et agricole, mais c’est la libre circulation des personnes qui focalise l’essentiel du débat. Mis à part l’Union démocratique du centre et les Démocrates suisses, tous les partis politiques soutiennent l’accord. Ce dernier est cependant rejeté par 50,3% des votants et 18 cantons sur 26 le 6 décembre 1992, ce qui freine durablement le processus d’intégration européenne de la Suisse. La libre circulation avec l’Europe est reportée sine die mais, malgré ce vote, le contexte européen va rester un élément d’explication fondamental de la politique migratoire suisse.

Le droit international infléchit la politique d’immigration

Un troisième changement lié au contexte international se rapporte à l’influence du droit international sur la marge de manoeuvre de la politique d’immigration. Alors que ce facteur avait joué un rôle marginal dans le passé, il prend progressivement de l’ampleur et contraint parfois la Suisse à infléchir sa pratique (Fibbi 2000).

Citons trois exemples :

– La Convention européenne des droits de l’homme, ratifiée par la Suisse en 1974, prohibe les discriminations fondées sur l’origine nationale, tandis que son 7e protocole, ratifié en 1988, impose une procédure préalable à toute expulsion d’étranger du territoire. Il devient par ailleurs possible pour un migrant s’estimant lésé de porter son cas devant une autorité supranationale, la Cour européenne des droits de l’homme.

– La Convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, ratifiée en 1994, va dans le même sens. Elle débouche sur la création de la Commission fédérale contre le racisme et donne plus d’échos aux reproches de discrimination qui, comme on va le voir, seront formulés par cette commission à l’encontre de la politique d’immigration.

– Les normes internationales dans le domaine de l’asile (Convention de 1951 et protocole de 1967, obligent la Suisse à traiter avec diligence les demandes d’asile qui lui sont soumises et à se plier aux exigences de « non-refoulement » en cas de danger pour les requérants déboutés. Ces normes avaient peu d’impact tant que les demandes d’asile étaient peu nombreuses mais cette composante de l’immigration prend une ampleur croissante depuis le début des années 1980 et modifie peu à peu le profil de la population migrante.

Conjointement, la pression des pays d’origine des migrants, le contexte européen et les engagements internationaux de la Suisse font ainsi perdre à la politique d’immigration une partie de la souplesse et de l’autonomie dont elle avait pu bénéficier dans le passé. Ils lui font aussi perdre de sa spécificité et obligent la Suisse à tenir compte des choix politiques des pays qui l’entourent.

Quels sont les choix politiques effectués en regard de l’immigration au cours des soixante dernières années ? Pour quelles raisons ? Quelles ont été leurs conséquences ? Comment le contexte de cette immigration s’est-il modifié et quels sont les enjeux actuels ? Telles sont quelques questions auxquelles cet ouvrage souhaite apporter des réponses. Le début du livre décrira de manière chronologique les flux migratoires et les politiques des soixante dernières années. La suite portera spécifiquement sur la question des réfugiés avant de terminer en abordant les grands enjeux actuels : l’intégration, la libre circulation européenne, les besoins économiques et démographiques et la tradition humanitaire. 

 

 

 

> Pour en savoir plus

Extrait du titre  L'immigration en Suisse - 60 ans d'entrouverture

de Etienne Piguet

Publié aux Presses polytechniques et universitaires romande

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