23/11/2012

Le « Sonderfall » entre obsolescence et obstination

> Interview de René Schwok

14755791-switzerland--circa-1957-stamp-printed-by-switzerland-shows-who-emblem-circa-1957.jpgCette étude porte sur la politique extérieure de la Suisse depuis la fin de la Guerre froide. Sa problématique principale est une évaluation du Sonderfall helvétique. Est-il en voie d’obsolescence ou plus obstiné que jamais ?

Le « Sonderfall suisse » – de l’allemand Sonder désignant ce qui est séparé – se réfère à l’observation que la Suisse constitue un « cas particulier ». En politique extérieure comparée, cette formulation, quoique souvent floue, cherche surtout à relever la capacité de la Confédération à se tenir à l’écart des grands évènements européens : guerres, révolutions, intégration régionale, crises économiques et sociales. Elle vise aussi à souligner ses particularités comme sa neutralité, sa démocratie directe, son fédéralisme et ses spécificités économiques (particulièrement bancaires).


La politique extérieure suisse offre beaucoup d’analogies avec celle des autres Etats européens. Mais nous faisons ici le choix subjectif de ne pas les traiter en profondeur. Concrètement, la Suisse défend globalement les mêmes valeurs juridiques, économiques, environnementales et humanitaires que ses voisins. Les prises de positions suisses dans les grandes instances internationales se démarquent peu de celles des pays de l’Union européenne. Le travail des diplomates helvétiques ne se différencie guère de celui d’Etats européens de même grandeur, si l’on fait abstraction de l’absence de constantes consultations entre pays de l’UE.

Mais ce n’est pas sur ces aspects que nous voulons mettre l’accent dans cet ouvrage. C’est pourquoi, notre analyse porte non seulement sur les principales particularités qui différencient la Suisse des autres Etats sur la scène internationale, mais aussi sur la manière spécifique qu’elle a de les traiter. Par exemple, la Suisse n’est pas le seul Etat neutre, mais elle a une manière bien distincte d’interpréter sa neutralité.

Notre période d’investigation commence en 1989, pour deux raisons. D’abord, parce que la fin de la Guerre froide a amené de nombreux bouleversements de l’ordre international et qu’il est fondamental de s’interroger sur l’impact de ce tournant historique sur la Suisse, particulièrement sur sa conception de la sécurité, de la neutralité et de son intégration régionale. Ensuite, parce que la période antérieure à 1989 a déjà été couverte par Claude Altermatt dans son excellent ouvrage paru dans la collection « Le savoir suisse ».

Nous utilisons dans ce texte l’expression « politique extérieure », plutôt que « politique étrangère ». Elle permet d’intégrer l’action de politique étrangère « classique » qui traite de l’action menée par les dirigeants d’un Etat en vue d’établir avec d’autres pays des relations diverses de coopération, diplomatique, militaire et économique. Cela donne aussi la possibilité d’inclure les forces politiques, économiques et sociales qui agissent au sein même d’un Etat.

Dans le cas de la Suisse, une telle prise en compte de la dimension intérieure est indispensable pour comprendre ses spécificités sur la scène internationale.

La Neutralité

La neutralité apparaît généralement comme la principale particularité de la politique étrangère de la Suisse et de son relatif isolationnisme. A l’étranger, par un réflexe constant, on assimile la Suisse à la neutralité et réciproquement. De manière symptomatique, on parle souvent d’helvétisation de l’Europe pour désigner la politique trop neutraliste et trop molle de l’Union européenne.
Pourtant, cette notion de neutralité est complexe. Le droit, la politique et les fonctions de la neutralité sont des concepts qu’il s’agit de bien différencier pour ne pas commettre de contresens.
Nous allons montrer comment la politique de la neutralité a été interprétée de manière moins « intégraliste » durant la période de l’après Guerre froide. Mais, en même temps, nous exposerons les réticences soulevées par cette évolution et soulignerons que les Suisses restent paradoxalement plus que jamais attachés à la neutralité.

Le droit de la neutralité

Du point de vue du droit international public, la neutralité définit les droits et les devoirs d’un Etat en cas de guerre qui concerne d’autres Etats. Elle a été codifiée en 1907 par les Conventions de La Haye. Les obligations les plus importantes pour l’Etat neutre sont les suivantes :

– Ne pas participer à des guerres entre Etats (à moins d’avoir été soi-même attaqué).
– Ne pas soutenir l’un des belligérants par l’envoi de militaires, d’armes ou de ressources financières.
– Garantir l’inviolabilité de son territoire en empêchant les parties au conflit d’y passer. L’Etat neutre doit ainsi interdire le franchissement par des militaires étrangers et le survol de son territoire.
– Considérer de manière égale les belligérants dans ses relations économiques. Il peut ainsi exporter ou permettre le transit de matériel de guerre en faveur de l’un ou l’autre des belligérants, mais il doit accorder un traitement équivalent à tous les protagonistes.

Le premier problème – et il est de taille – c’est que quasiment aucune guerre depuis 1989 ne correspond plus aux cas envisagés par les Conventions de 1907. En effet, au début du siècle passé, les dirigeants mondiaux voulaient appliquer le droit de la neutralité à des guerres relativement « classiques » entre des Etats indépendants. On envisageait des conflits du type de 1870 entre la France et l’Allemagne. A cette époque, on redoutait déjà une confrontation entre deux alliances antagonistes, comme celle qui conduisit finalement à la Première Guerre mondiale. La situation qui prévaut depuis 1989 ne correspond cependant plus du tout à celle de 1907. La grande majorité des conflits contemporains sont internes (ou issus de dissolutions d’Etats), ou relèvent d’actes terroristes, ou sont entraînés par des opérations militaires décidées par le Conseil de sécurité des Nations Unies.

De plus, les autres Etats neutres européens ont interprété de manière tellement différente le droit de la neutralité qu’il est aujourd’hui difficile de proposer une doctrine juridique consensuelle sur cette notion.

D’un point de vue juridique interne à la Suisse, la situation n’est pas plus limpide. En effet, la Constitution fédérale adoptée en 1999, comme d’ailleurs la précédente, ne mentionne pas la neutralité parmi les buts de la Confédération suisse (article 2).

Elle rappelle seulement que l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral ont la tâche et la compétence de prendre les mesures nécessaires pour préserver la neutralité de la Suisse (articles 173 et 185). Mais cela ne donne pas de définition juridique de la neutralité.

Les autorités helvétiques, évidemment, ne délaissent en aucune façon le droit de la neutralité. Bien au contraire, elles s’efforcent avec diligence de justifier chacune de leurs actions en les fondant sur des arguments juridiques.

La politique de la neutralité

Par politique de la neutralité, on entend l’ensemble des mesures que la Suisse prend en temps de paix et de son plein gré pour garantir la crédibilité de sa neutralité. Ainsi, son premier mouvement est de proclamer que la neutralité suisse est « permanente ». Autrement dit, celle-ci n’est pas une forme de neutralité « ad hoc », qui serait uniquement valable pour certains conflits et pas pour d’autres. Cette idée de neutralité permanente est très ancienne : elle remonte au Traité de Vienne de 1815.

Le caractère permanent de la neutralité suisse impose la poursuite d’une politique cohérente à travers le temps qui intègre les « effets anticipés ». En d’autres termes, la Confédération doit éviter toute posture de politique internationale qui pourrait l’entraîner à ne plus pouvoir conserver sa neutralité en cas de conflit armé « classique » au sens des Conventions de La Haye de 1907.
Concrètement, cela passe par les deux composantes principales. D’abord, une non-participation de la Suisse à des organisations internationales à vocation sécuritaire.

Ensuite, un refus d’adopter des sanctions discriminatoires dirigées seulement contre l’une des parties à un conflit. Non-participation à des organisations internationales à vocation sécuritaire La non-participation de la Suisse à des organisations internationales à vocation politique et sécuritaire a pour objectif d’éviter de tomber dans un engrenage. Elle la dispense de devoir aider militairement un Etat allié qui aurait été attaqué alors que la Suisse ne l’aurait pas été directement. Par exemple, si la Suisse était membre de l’OTAN et que l’Estonie était attaquée par la Russie, la Confédération devrait soutenir son allié balte.

Cependant la position suisse a souvent oscillé par rapport aux organisations internationales.

Ainsi, après la Première Guerre mondiale, la Suisse avait considéré qu’elle pouvait adhérer à la Société des Nations (SDN).

Cette décision fut certes l’objet d’âpres discussions internes et même d’un référendum (1920) car beaucoup de Suisses considéraient que cet engagement était contraire à la politique de la neutralité. Néanmoins le vote de la population fut positif (56,3% de oui). L’assentiment des citoyens fut facilité par la Déclaration de Londres qui accordait à la Suisse une reconnaissance explicite de sa neutralité et la libérait d’une participation aux sanctions de caractère militaire.

L’attitude de la Suisse fut globalement différente vis-à-vis de l’Organisation des Nations Unies (ONU), alors que cette organisation reposait pourtant sur les mêmes bases que la SDN.
Ainsi, pendant près de trente ans, le Conseil fédéral et ses relais ont expliqué qu’une adhésion à cette institution était incompatible avec la neutralité. Puis, graduellement, les élites politiques et intellectuelles du pays changèrent d’avis. Elles finirent par démontrer le contraire, à savoir qu’il n’y avait pas d’incompatibilité avec la neutralité.

Cette volte-face ne convainquit pas tout de suite les citoyens qui refusèrent massivement cette interprétation lors du premier référendum de 1986. Par la suite, le peuple finit par l’admettre et, lors de la consultation populaire de 2002, accepta à 54,6% une adhésion à l’ONU.

Les partisans de cette adhésion ont prétendu que cette organisation avait radicalement changé depuis sa création, raison qui expliquait pourquoi la Suisse pouvait s’y rallier. Selon cette lecture des événements, ce n’était donc pas l’interprétation suisse de la neutralité qui s’était modifiée, mais l’ONU qui se serait métamorphosée en devenant plus universaliste. Ce raisonnement paraît évidemment difficile à suivre puisque la Charte de l’ONU date de 1945 et n’a jamais été amendée depuis. L’argument selon lequel c’est la fin de la Guerre froide qui a permis le retournement suisse ne tient pas non plus, puisque les dirigeants helvétiques avaient soutenu une participation à l’ONU dès la fin des années 1970. Soit bien avant que l’on envisage un quelconque enterrement de la confrontation Est-Ouest.

Par rapport au Conseil de l’Europe, la situation de la Suisse a également connu des rebondissements. En effet, jusqu’à la fin des années 1950, les dirigeants helvétiques considéraient cette organisation comme trop orientée politiquement. Visant la défense du monde occidental, elle paraissait trop positionnée contre une partie du monde (communiste). Les autorités fédérales avaient été aussi gênées par les propositions, certes avortées, de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe de créer une Europe de la défense. Au début des années 1960, elles furent rassurées par l’évolution pacifique du Conseil de l’Europe et changèrent d’avis. La Suisse adhéra à cette organisation, mais sans organiser de référendum.

Ici encore, ce n’était pas tant le Conseil de l’Europe qui avait changé, mais bien sa perception par la Suisse. En effet, dès sa création en 1949, le Conseil de l’Europe n’était en aucune manière une alliance militaire et n’avait même aucune ambition de sécurité collective. De plus, son Traité fondateur, lui non plus, n’a jamais été modifié. Enfin, toutes les décisions y sont prises à l’unanimité et donc la Suisse y aurait bénéficié d’un droit de veto lui permettant de s’opposer à un vote qui lui aurait été défavorable. C’est donc bien la perception helvétique qui a changé et non pas le Conseil de l’Europe lui-même.

Moins ambiguës furent les relations de la Suisse avec la CSCE, la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, fondée en 1973 et rebaptisée en 1995 OSCE. Il n’y a pas eu de difficultés pour y participer pour trois raisons principales.

D’abord, parce que la décision d’y adhérer n’a été soumise ni à un vote populaire ni même à celui du Parlement suisse, dès lors qu’elle ne reposait pas sur un traité formel mais sur une simple déclaration politique. De plus, la Conférence regroupait dès sa création tous les Etats d’Europe : aussi bien les pays occidentaux que les pays communistes, les neutres et les non-alignés (Yougoslavie, Chypre, Malte). Cette institution ne risquait donc pas de se transformer en une alliance dirigée contre certains pays, puisque tous, en Europe, en faisaient partie. Enfin, toutes les décisions s’y prennent à l’unanimité, chaque Etat disposant ainsi d’une possibilité de veto en cas de remise en cause de sa souveraineté.

La question d’une adhésion à l’OTAN, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord apparue déjà au chapitre précédent, ne s’est quant à elle jamais posée en Suisse. En effet, l’OTAN est un pacte de défense qui implique une solidarité effective en cas d’attaque contre l’un de ses membres. De plus, il a toujours été clair que l’OTA N n’avait pas de prétention universaliste. Bien au contraire, elle a été dirigée contre une autre alliance, communiste, le Pacte de Varsovie.

Le principal problème pour un Etat neutre se trouve à l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord. Celui-ci stipule qu’une attaque armée contre l’un des Etats membres sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et qu’en conséquence, chaque Etat « assistera la partie ainsi attaquée en prenant telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée ».

Certains juristes considèrent cependant qu’une telle formulation n’implique pas une entrée en guerre automatique des autres membres de l’Alliance. En d’autres termes, un Etat pourrait se contenter d’envoyer des médicaments ou de l’aide alimentaire comme forme « d’action qu’il juge nécessaire ».

La situation a évidemment changé avec la fin de la Guerre froide et la disparition du Pacte de Varsovie qui regroupait la plupart des Etats communistes autour de l’Union soviétique (sauf l’Albanie et la Yougoslavie). Aujourd’hui, la plupart des anciens membres du Pacte de Varsovie ont ainsi rejoint l’Alliance atlantique. Des discussions ont même été lancées, en Autriche, en Suède et dans une moindre mesure en Finlande, sur une éventuelle adhésion de ces pays à l’OTAN.

La question de l’Union européenne mérite également d’être abordée ici sous son angle sécuritaire. Aujourd’hui, il ne s’agit pas d’une hypothèse réaliste tant la perspective d’une adhésion s’éloigne plutôt qu’elle ne se rapproche (Schwok, 2010).

C’est l’aspect purement théorique qui nous retiendra ici. En effet, jusqu’en 1992 et le dépôt de sa demande d’adhésion, le Conseil fédéral considérait qu’une appartenance aux Communautés européennes (ancien nom de l’Union européenne) était incompatible avec la neutralité.

Depuis lors, il avance pourtant la thèse inverse, à savoir qu’une telle adhésion est entièrement compatible avec la neutralité.

Cette évolution est d’autant plus paradoxale que les Communautés européennes des années 1958-1985 étaient purement économiques et ne contenaient pas de dimensions politiques ou de sécurité.
Depuis l’Acte unique européen (1987), le Traité de Maastricht (1993) et le Traité de Lisbonne (2009), la dimension de défense s’est en revanche largement renforcée.

Le Traité de Lisbonne contient en effet une clause de solidarité (article 222, TFUE) qui stipule que, « si un Etat membre est victime d’une attaque terroriste […], l’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à disposition par les Etats membres ».

Le Traité contient également une clause d’assistance mutuelle qui stipule que si un Etat membre est victime d’une agression armée, les autres Etats lui prêtent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir (article 42, TUE). Nous avons développé davantage ces éléments dans un autre ouvrage de cette collection.

En termes juridiques, ces deux clauses de solidarité et d’assistance mutuelle ne sont pas fondamentalement différentes de l’article 5 du Traité de l’OTA N qui, lui aussi, n’oblige pas un Etat membre à porter une assistance militaire mais, rappelons-le, à adopter l’action « qu’il jugera nécessaire ».

En conclusion, après la Guerre froide, la politique suisse de neutralité, pour ce qui se rapporte à une adhésion à des organisations politiques à vocation sécuritaire, a manifesté un « intégralisme » plus modéré que durant les décennies précédentes.

C’est particulièrement le cas pour ce qui concerne l’ONU, l’OTAN et l’UE.

Retenons que cette question de la non-participation à des organisations politiques a connu en Suisse de multiples interprétations, ce qui démontre toute la flexibilité du concept de sa « politique de neutralité ».

> Pour en savoir plus

Extrait du titre  Politique extérieure de la Suisse de René Schwok
Publié aux Presses polytechniques et universitaires romandes

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