30/01/2012

La formule magique mise en cause

8625324-3d-outline-of-switzerland-with-flag.jpgAu cours du 20e siècle, aucun pays démocratique occidental n’a disposé d’un gouvernement aussi stable que la Suisse. Depuis la fin des années 1950 et jusqu’aux années 1990, les élections de son pouvoir exécutif de sept membres, le Conseil fédéral, ont confirmé la même distribution des sièges aux quatre partis politiques qui s’y trouvent représentés. Telle est la « formule » que l’on a pris l’habitude d’appeler « magique ». Pourtant, depuis les années 2000, en particulier depuis 2003, la répartition des sièges ne va plus de soi. Depuis 2008, les partis au gouvernement sont devenus cinq et rien ne nous dit ce qu’il adviendra dans un futur proche. Cet ouvrage s’inscrit dans l’actualité d’un débat scientifique et public – relayé aujourd’hui par des quotidiens comme la Neue Zürcher Zeitung ou Le Temps – qui met en cause la capacité du gouvernement à faire face aux défis de la Suisse contemporaine.


Le livre La formule magique expose l’émergence, la consolidation, ainsi que le déclin de la formule magique. Pourquoi une telle répartition s’est-elle mise en place ? Quelles sont les conditions qui ont favorisé sa reconduction? Pourquoi est-elle remise en cause? Pour essayer de répondre à ces questions, notre perspective est résolument historique. La formule, souvent présentée comme l’emblème du compromis helvétique, est abordée selon deux interprétations majeures : l’une, institutionnaliste, y voit une conséquence de la complexité de l’architecture de l’Etat fédéral et la «nécessité » de composer entre droits référendaires et clivages culturels profonds ; l’autre, sociologique, la conçoit comme l’effet plus ou moins escompté de la pacification des conflits de classe et l’avènement du compromis social-démocrate dans l’après-guerre.

Sans nier l’apport de ces lectures, notre perspective met l’accent sur les pratiques observables – les conflits, les transactions, les cooptations – qui caractérisent les élections du Conseil fédéral. S’il est difficile de rendre compte de la formule magique sans considérer certaines conditions institutionnelles, socioéconomiques et culturelles, c’est bien par ses acteurs que cette architecture se réalise et se trouve reconduite dans le temps. A l’aide d’outils conceptuels de la science politique, nous essayerons de montrer comment la formule est le résultat d’une configuration à la fois complexe et changeante, où les intérêts, les stratégies et les tactiques – notamment celles des parlementaires et des partis politiques – jouent un rôle essentiel.

Nous commencerons par les règles – écrites et non écrites – qui régissent l’élection et le fonctionnement du Conseil fédéral et nous retracerons les principales étapes des élections au Conseil fédéral en tenant compte d’une des règles non écrites, le critère de l’appartenance partisane, à partir du régime «monocolore» radical, jusqu’aux gouvernements bourgeois multipartis, comprenant également les catholiques-conservateurs et les agrariens des années 1930 et 1940.

Nous allons ensuite montrer de quelle manière émerge un gouvernement à quatre, ouvert aux socialistes, à partir de leur première entrée au Conseil fédéral en 1943 avec un représentant, puis du retour à l’opposition en 1953 suivi, en 1959, par l’accueil de deux socialistes, la mise en place de la formule et la participation au gouvernement assurée pour tous les principaux partis politiques suisses. Afin d’illustrer les conditions complexes qui ont favorisé cette issue, nous prendrons notamment en compte la dynamique inter-partisane qui s’est mise en œuvre les semaines précédentes et le jour de l’élection.

Ensuite, nous aborderons la question de la durée du gouvernement à quatre, mettant en évidence l’importance des règles de l’élection, des stratégies et des intérêts propres aux participants, mais également le puissant récit légitimateur et la stabilité des rapports de forces parlementaires, ainsi que les conditions socioéconomiques qui ont limité les conflits politiques.

Puis nous chercherons à montrer comment, surtout depuis les années 1990, la formule magique devient un véritable enjeu de lutte politique. En 2003 s’impose la première modification de la distribution des sièges aux quatre partis participants.

Le chapitre suivant retracera la dynamique des élections les plus récentes au Conseil fédéral, en particulier entre 2006 et 2010. En quoi la perte de légitimité de la formule reflète-telle une augmentation de la compétition politique, ainsi qu’une transformation profonde des équilibres et du jeu partisans ?

Enfin nous reviendrons au sens de la formule magique, ou plus précisément à l’un des aspects importants qui l’ont rendue possible et durable. Nous sonderons sa légitimité – à la fois politique, scientifique et convenant aux simplifications du journalisme: elle s’est imposée comme le symbole par excellence d’une manière spécifique de définir l’identité helvétique. Elle apparaît comme une valorisation du pragmatisme et du compromis bien qu’elle soit devenue un objet de discordes.

Consolidation et incertitudes de la formule magique

Pendant deux générations, ou presque, jusqu’en 2003, l’élection des membres du gouvernement suisse confirme la stricte répartition des sièges selon le modèle de 1959, deux aux radicaux, deux au PDC, deux aux socialistes, un aux agrariens: chaque parti préserve pendant toute cette période le nombre de ses postes. Souvent présentée comme exceptionnelle sur le plan international, la durée de cette « formule » constitue une énigme scientifique qu’on ne saurait résoudre par l’appel à une sorte de « magie », celle qui dicterait aux parlementaires l’issue des élections au Conseil fédéral. Comment peut-on dès lors expliquer l’étonnante stabilité de cette équation ? Pourquoi les principaux partis politiques se sont-ils accommodés de cette solution pendant si longtemps ? Et que penser de son affaiblissement ?

Une reconduction sans faille, ou presque

Pendant trente ans, tout « renouvellement » intégral du Conseil fédéral, en fin de législature, confirme les membres de l’exécutif qui demandent une reconduction de leur mandat. L’enjeu se limite à la proportion de voix que chaque membre, lors de son élection ou réélection, récolte au sein du parlement. Leur éviction n’est que très rarement envisagée. Jusqu’au début des années 1980, lorsqu’un siège se libère et qu’une élection complémentaire s’impose, la majorité du parlement appuie en général massivement le candidat officiellement présenté par son groupe parlementaire. En l’absence de véritable concurrence, le candidat officiel est habituellement élu au premier tour.

Après 1959, lors de la première élection intégrale de 1963, ces règles du jeu manifestent déjà toute leur emprise. Si le flottement exceptionnel du scrutin de 1959 provenait de quatre démissions simultanées, le « renouvellement » intégral de décembre 1963 se présente très différemment. Les sept membres sortants se représentent pour un nouveau mandat et tous sont réélus. Nonobstant les critiques adressées à la « formule » en 1959, notamment par les radicaux, l’ensemble de la presse suisse, en commentant l’élection de 1963, parle d’«élection sans histoire», n’ayant soulevé «aucun problème». Ainsi la Gazette de Lausanne du 13 décembre: «Tout s’est déroulé le plus traditionnellement du monde, et lorsque M. Hess, président, a ouvert à 8h30 la séance de l’Assemblée fédérale, en annonçant que les sept magistrats sortants étaient à disposition pour une réélection, on savait qu’il n’y aurait pas de surprise, et que l’on allait tout au plus gloser sur de modestes décalages de voix. »

De même, pour les six élections de nouveaux membres du Conseil fédéral qui prennent place au cours des années 1960 (on doit repourvoir trois sièges radicaux, un catholique-conservateur, un agrarien et un socialiste), les partis gouvernementaux parviennent à faire élire leurs propres candidats sans difficulté, souvent au premier tour et avec d’excellents scores. Les groupes parlementaires donnent pour mot d’ordre d’élire les candidats présentés ou laissent la liberté de vote. Et les années 1970 ne diffèrent pas vraiment de la décennie précédente : sur sept élections complémentaires (dont une triple vacance en 1973), les candidats présentés sont élus au premier tour et à aucun moment la composition de la «coalition» n’est remise en question. Les enjeux se limitent aux querelles internes des partis politiques sur le choix de leurs candidats. Finalement, les pratiques attestent que les acteurs politiques ont fortement intériorisé une logique d’accommodement et de stabilité.

Règles intériorisées, intérêts convergents et stabilité électorale

L’institutionnalisation de la formule magique ne saurait s’expliquer sans l’emprise de ces règles écrites et non écrites pour l’élection du Conseil fédéral et son fonctionnement. Rappelons que l’élection de chaque membre du Conseil fédéral est individuelle, que la durée des mandats des conseillers fédéraux est soumise à leur «libre choix», que la Suisse ignore l’institution du vote de confiance parlementaire. Toutes ces dispositions favorisent une grande continuité dans la composition gouvernementale, soit pour chaque homme politique, soit pour l’organisme collectif. Chaque fois que la composition partisane change entre 1891 et 1959, c’est toujours en raison d’un retrait, plus ou moins volontaire, du parti détenant le siège: c’est le cas des radicaux à plusieurs reprises à partir de 1891, mais aussi des socialistes en 1953. Cette règle de continuité reste décisive dans les années 1960.

Le respect et la mise en pratique des règles électorales ne vont pas de soi. Elles ne constituent pas uniquement des contraintes, mais elles offrent des opportunités aux acteurs impliqués. La formule magique se maintient parce que tous les participants en tirent un profit, selon une logique de répartition des postes et des réseaux d’influence, basée sur la stabilité des rapports de force électoraux.

D’abord, une clé de répartition des sièges gouvernementaux prévue à l’avance réduit l’incertitude électorale lors des élections du Conseil fédéral. La reconduction de la formule magique va plus loin. Elle implique le respect d’une nouvelle règle informelle, une règle de confrontation restreinte, voire de désistement partiel, durant les élections parlementaires, évitant le risque de mettre en péril leur quote-part dans la distribution des sièges pour l’exécutif. Le respect de cette règle n’oblige pas à investir dans des coûteuses campagnes électorales, d’autant que les partis politiques disposent de peu de moyens financiers. En même temps, les partis bourgeois peuvent s’assurer d’une plus grande intégration du PS dans le jeu gouvernemental.

De plus, les quatre partis du Conseil fédéral trouvent un intérêt convergent au maintien de la formule dans la mesure où leurs représentants à l’exécutif peuvent conduire à long terme des politiques dans leurs domaines de prédilection.

Bien que régulièrement mis en minorité au Conseil fédéral, les socialistes parviennent à imposer ce qu’il considèrent comme des avancées sociales et trouvent un sens à leur présence au gouvernement. De plus, cette participation n’est pas jugée par les autres membres comme incompatible avec l’usage des instruments référendaires. Se voulant au centre de l’échiquier politique (Altermatt, 2000), les catholiques-conservateurs tirent également un grand profit dudit «gouvernement de tous», pouvant s’accorder, suivant les situations, avec le PS, le PRD et/ou les agrariens (qui deviennent l’UDC à partir de 1971). Malgré la diminution du soutien électoral et la perte de sièges gouvernementaux, les radicaux, fondateurs de l’Etat fédéral, peuvent continuer à jouer un rôle pivot sur le plan institutionnel, compte tenu de leur influence persistante dans les affaires gouvernementales et dans l’administration publique. A la fin des années 1980, une proportion élevée des hauts fonctionnaires de l’Etat fédéral se déclarent encore sympathisants ou membres du PRD.

Cependant, pour que tous les partis de gouvernement y trouvent leur compte, et de manière durable, une condition importante doit être maintenue : la stabilité des rapports de force dans le parlement; une stabilité qui est également la conséquence de l’application des règles de désistement, dans les campagnes électorales, que nous venons d’évoquer. En fait, durant plus de quarante ans, la formule magique reflète assez fidèlement la stabilité des groupes parlementaires. Dans l’Assemblée fédérale (les chambres réunies), le PRD dispose de 64 sièges sur 240 en 1959, 65 sièges sur 244 en 1987; le PDC, 64 et 61; le PS 55 et 47 ; l’UDC 26 et 29. Par ailleurs, durant ces décennies, lors des élections au Conseil national, les quatre partis gouvernementaux enregistrent un soutien très élevé des électeurs, avec une moyenne de 80-85% de sièges au total.

> Pour en savoir plus

 Extrait du titre  La formule magique de  Elie Burgos, Oscar Mazzoleni et Hervé Rayner
Publié aux Presses polytechniques et universitaires romandes

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