30/11/2010

Un vent nouveau sur les administrations publiques

3dfoto090500094.jpgL’administration publique semble être condamnée à se moderniser. Parler d’elle, c’est évoquer une «bureaucratie», par définition lourde, inefficace, lente et paperassière. Dans tous les pays et à toute époque, l’organisation des collectivités publiques a fait naître chez les administrés une méfiance et une crainte instinctive devant un processus d’alourdissement, de renfermement sur les habitudes, de négligence croissante. En réaction, cette dégradation administrative qui paraît consubstantielle, a suscité ce que certains chercheurs ont pu appeler une «tradition de modernisation».


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Ce phénomène a pris soudain, à l’échelle internationale, la force d’un renouveau, d’une mode ou mieux: du courant d’idées et de réalisations qui fait l’objet du présent ouvrage. Il s’est répandu dans les administrations helvétiques dès les années 1990 et s’est amplifié à cause de traits propres à la Suisse. C’est d’abord un pays où règne un certain goût de la perfection minutieuse, exprimé par l’horlogerie jusqu’aux techniques de la haute complication. C’est ensuite le pays où le système démocratique a été poussé beaucoup plus loin qu’ailleurs, avec une multiplicité de gouvernements, Confédération, cantons, communes, et regroupements de ces organismes publics à tous niveaux, sous l’œil critique de citoyens prompts à user des armes de l’initiative et du référendum. «L’administration trop coûteuse» représente le thème le plus rebattu dans les débats.

Ainsi le politologue alémanique R. E. Germann nous rappelle-t-il que dans les années 1920, déjà, une instance fut créée au sein de l’administration fédérale pour en réformer le fonctionnement (Germann 1996). C’était une unité d’avant-garde qui sera suivie en Suisse de nombreux services «d’organisation», dont l’efficacité ne sera d’ailleurs pas toujours à la hauteur des attentes. A cette époque, l’«organisation scientifique du travail», connue auprès des initiés sous le sigle de l’«OST» et exprimant les idées de l’ingénieur américain Frederick W. Taylor, promoteur du travail à la chaîne dans la sidérurgie, se répand très rapidement dans toutes les collectivités en action. Ce mouvement exerce alors une forte influence en Suisse romande, comme l’explique l’historien M. Leimgruber (Leimgruber 2001). Les membres d’une Commission romande de rationalisation (CRR), créée pour propager l’OST auprès des entreprises, se rendirent ainsi aux Etats-Unis pour une étude à la source et s’employèrent avec succès à convaincre les élites suisses de l’époque, banquiers, industriels et professeurs d’université, du bien-fondé du «taylorisme». Ce prosélytisme s’adressait surtout, il est vrai, aux entreprises privées, mais les administrations publiques en furent également influencées.

Des spécialistes pour une nouvelle discipline: l’organisation du travail

Cette Commission de rationalisation contribua aussi indirectement, dans l’entre-deux guerres, à l’émergence de deux «professions» qui aujourd’hui encore, et en particulier dans cet ouvrage, vont fournir les acteurs-clés du mouvement de réformes. Il s’agit d’abord d’ingénieurs et autres spécialistes en organisation, qui avaient acquis la maîtrise technique de cette discipline naissante: l’organisation du travail. Quels étaient leurs champs d’action? D’abord l’ingénierie traditionnelle lorsqu’ils répondaient aux besoins d’une entreprise, développant des méthodes de planification du travail de plus en plus sophistiquées. Celles-ci aboutirent à la recherche opérationnelle qui utilise des techniques mathématiques. Mais les ingénieurs ont également été influencés par ce que l’on appelait à l’époque la psychotechnique, puis la psychologie du travail, qui vise à intégrer dans les logiques organisationnelles froides les besoins et motivations du personnel. Le rôle des spécialistes en organisation se mit aussi à inclure progressivement la dimension financière de la gestion qui allait devenir cruciale dans l’implantation de la nouvelle gestion publique.
Ils exercèrent enfin la profession ou à tout le moins le rôle de manager, appelé à l’époque «chef», comme en témoigne la revue publiée après-guerre sous le titre Chefs: Revue suisse du management. (Le masculin est volontaire et reflète la situation de l’époque. Ceci nous permet de préciser que le présent ouvrage est rédigé le plus possible dans une logique épicène, qui reflète l’importance que nous accordons aux questions relatives à l’égalité des sexes.) Le rôle des cadres hiérarchiques, et particulièrement des cadres de direction, sera décisif dans l’introduction de la nouvelle gestion publique. Et dès le moment où il s’agira d’une organisation publique, dominée par une double hiérarchie – politique et administrative – les questions touchant au «leadership», à l’autonomie de décision et à la responsabilité deviendront essentielles.
Un parallèle peut être opéré entre la dissémination progressive du taylorisme en Suisse à cette époque, et celle de la nouvelle gestion publique dans l’administration au cours des années 1990, même si le deuxième phénomène s’est manifesté dans une période sensiblement plus courte. Nous aurons l’occasion de revenir sur l’émergence et la dissémination de la nouvelle gestion publique en Suisse, afin de fonder cette affirmation.

L’ère des consultants

Les années 1960-1990 sont marquées par la montée en puissance d’un troisième type d’acteur dans les réformes de l’administration publique: les grands cabinets de «consultants». Ils seront fortement sollicités par les milieux politiques en quête d’efficience. Leur outil de prédilection: les analyses de valeur et autres approches générales de rationalisation, qui montent en puissance dans les années 1970 et 1980, tout en s’inspirant de démarches antérieures, comme en témoigne en Suisse le célèbre rapport de la «Commission Hongler» au sein de l’administration fédérale (Germann 1996). La commission Hongler proposa une procédure en trois temps: d’abord des réformes sans modification législative (restructuration de la Chancellerie fédérale, par exemple), puis une révision totale de la Loi de 1914 sur l’organisation de l’administration fédérale et, troisièmement, des révisions de la Constitution en vue de décharger de certaines tâches le gouvernement et le Parlement.

Produire plus au moindre coût, en simplifiant les procédures de travail, et par conséquent en limitant le nombre de fonctionnaires, n’est pas une invention récente, véhiculée par la nouvelle gestion publique. A y regarder de plus près, toute administration d’une certaine taille – typiquement les administrations cantonales – entreprend régulièrement de telles démarches introspectives, tous les quinze à vingt ans, sous la pression de parlementaires suspicieux ou simplement modernistes, de membres de l’exécutif orientés vers la maîtrise des coûts, ou encore de chefs d’offices désireux de parfaire le fonctionnement de leurs services.

L’avènement de la nouvelle gestion publique

Mais ces efforts de modernisation vont prendre un grand coup d’accélérateur dans les années 1990. Une lame de fond vient bouleverser les logiques de fonctionnement dans les sphères politiques et administratives. C’est l’avènement de la nouvelle gestion publique (NGP), dite en allemand Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WiV) et plus souvent citée sous son appellation anglaise de New Public Management (NPM). C’est donc dans un environnement d’une certaine façon habitué à l’analyse de son organisation et aux méthodes de gestion, que va se développer la NGP, avec une rapidité étonnante, proche d’un phénomène de mode. Nous l’affirmons pour avoir vécu personnellement une forme d’euphorie au sein de l’administration en 1994. La nouvelle gestion publique se répandit à l’époque comme une traînée de poudre. Consultants, formateurs et spécialistes du monde académique étaient fortement sollicités, non seulement pour expliquer les idées-forces qui s’étaient mises en mouvement, mais pour contribuer directement à leur introduction dans le terrain.

La NGP eut en Suisse ses pionniers, notamment les cantons de Berne, Lucerne, Obwald et Zurich, mais également la ville de Berne. Des essais pilotes eurent lieu en 1995 déjà, précédés par diverses prémices. Pour catalyser cette révolution qui soulevait de grands espoirs, des ouvrages de référence énoncèrent la nouvelle doctrine. Citons Reinventing Government par Osborne et Gaebler (1993), qui fut résumé par J.-D. Delley sous la forme d’un tiré-à-part de Domaine public paru en 1994 sous le titre Quand l’esprit d’entreprise vient à l’Etat (1994), et l’ouvrage de référence suisse réalisé par K. Schedler, New Public Management (1995), paru ensuite en version augmentée avec I. Proeller (2000), puis en édition de poche rééditée à plusieurs reprises.

A l’étranger, quelques exemples d’administrations acquises à la nouvelles gestion publique et devenues mythiques vinrent alimenter ce courant naissant, créant une vogue, et ces exemples sont très fréquemment mentionnés: Saint-Denis, la mairie proche de Paris, paradoxalement à orientation communiste, ou les villes de Tilburg en Hollande et de Christchurch en Nouvelle-Zélande. Telles furent les sources d’inspiration et même les lieux de pèlerinage chers à de nombreux cadres de l’administration suisse qui tentaient de comprendre ce que signifiait la mise en pratique de cet acronyme prestigieux, la NGP.

La qualité des services, les centres de prestations, les simplifications

Mais en quoi cette NGP diffère-t-elle fondamentalement de la conduite usuelle d’une administration? En quoi est-elle «nouvelle»? Contrairement à l’approche classique marquée par la prégnance du droit comme instrument d’analyse et de conduite de l’action publique (Chevallier 1986; Debbasch 1989), la nouvelle gestion publique emprunte à l’économie et à la gestion de l’entreprise privée l’essentiel de ses concepts et de ses outils (Hufty 1998; Schedler et Proeller 2000). Pour remédier à un grand nombre de dysfonctionnements que l’on a traditionnellement identifiés au sein des systèmes bureaucratiques (Hablützel, Haldemann et al. 1995), tels que la difficulté à exercer une réelle direction politique au sein d’organismes publics, la lourdeur, le cloisonnement des fonctionnements internes, la nouveauté préconisée peut se résumer aux objectifs suivants:
– La nouvelle gestion publique vise la qualité des services fournis aux citoyens que l’on rebaptise «clients». Il s’agit d’évaluer leurs besoins, puis les prestations effectivement fournies par l’administration, dans le but d’améliorer l’efficience et l’efficacité de fonctionnement. L’efficacité des services publics, c’est l’atteinte des objectifs, prestations clairement définies par les autorités politiques; quant à l’efficience, elle concerne l’utilisation rationnelle des ressources attribuées, le fonctionnement au moindre coût. Cette première orientation est souvent résumée par l’évolution d’une administration traditionnellement gérée à partir de ses ressources (ou inputs) vers une administration gérée avant tout par ses prestations (ou outputs). A noter que l’utilisation de mots anglais, issus du langage du management, fait partie intégrante de la NGP, contribuant à lui donner une saveur particulière.
– La NGP, dans ce but, délimite des centres de prestations à l’intérieur de l’administration, puis elle en confie la direction à des managers publics bénéficiant d’une autonomie d’action accrue par rapport au système traditionnel. Elle implique que l’autorité négocie avec chacun d’entre eux un contrat (ou mandat) de prestations, qui fixe les prestations à fournir, stipule les indicateurs retenus ainsi que l’enveloppe financière attribuée.

Même si l’appellation de «nouvelle gestion publique» en tant que telle tombe progressivement en désuétude, cette approche pourrait bien se montrer décisive pour la gestion et le pilotage des organisations publiques au 21e siècle, tant sur le plan pratique que théorique.

> Pour en savoir plus

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Les auteurs :

David Giauque (né en 1971) a obtenu son doctorat en administration publique de l’Université de Lausanne et de l’Institut de Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP) en 2003. Thèse récompensée par le prix de la meilleure thèse de doctorat décerné par la Société Suisse des Sciences Administratives en 2004. Depuis l’automne 2008 il est professeur à l’Université de Lausanne, au sein de l’Institut d’études politiques et internationales (IEPI), et exerce également dans le cadre du Swiss Public Administration Network (SPAN), réseau d’enseignants et chercheurs spécialisés dans l’administration publique.

Yves emery, Master of Science (MSc) en sciences commerciales et industrielles et doctorat ès sciences économiques et sociales de l'Université de Genève. Depuis 1992, Yves Emery est professeur à l'Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), responsable de la chaire "Management public et Ressources Humaines", directeur de recherches et consultant auprès de nombreuses organisations. Membre du comité directeur de la Société suisse des sciences administratives (SSSA), de plusieurs comités éditoriaux, auteur de nombreux ouvrages et publications scientifiques.

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